经济与管理教研室于江

　　“现代性”被研究者描述为“那些在技术、政治、经济、社会发展方面最先进国家的共同特征”[1]，马克斯·韦伯以其庞大的研究领域和深刻的思想洞见成为现代性（现代化）研究无法回避的巨擘，是现代社会理论重要的渊源。作为现代国家治理的组织基础，官僚（制度）在各类国家治理话题中都占有十分重要且独特的位置，在韦伯理论中，官僚制则被看做是国家现代化的重要尺度——现代国家以法理性权威类型为其合法性基础，以官僚制为其权力支配方式——的论断众所周知；在实践中，官僚组织也是民众对国家的最直观认知，所以本文以官僚制度为切入口探讨我国治理现代化的话题。

　　一、官僚制——韦伯“现代性”的重要意象

　　（一）以理性化为本的“现代性”理路

　　韦伯庞杂的研究系统始终围绕着一个核心话题，即现代西方资本主义的起源与去路，无论是“新教伦理”这样的结论还是东方社会“传统”结构下追求“现代性”失败的反证，都是为了将现代西方社会描述与诠释得更加清晰，其中关于“现代性”的阐释是其研究的重要内容。

　　韦伯将现代资本主义社会描述为一个在经济、政治、文化等各方面都呈现一种严格、精确的理性化的社会——在这个社会中，经济的可计算性、法律的形式化和社会管理、组织的官僚制都指向该社会的核心，即一种形式的合理性。“理性化”是韦伯话语中理解“现代性”的重要概念，正如哈贝马斯认为的那样，西方学术的理性主义传统使得“现代性”只能在理性概念体系中获得理解，韦伯也没有例外。早期研究者洛维特（Karl L?with）等人认为“‘理性化’概念涵盖了西方文化发展的普遍历史过程及其现代后果，……就其对身处资产阶级政治经济条件下的现代人命运的关注而言，……是……寻求‘拯救最后的人类尊严’。”[2] “马克斯·韦伯试图把世界历史的现代化过程解释成一个逐渐‘理性化’（rationalization）的过程，正因为‘理性化’是指合理性（rationality）的提高，在某种重要的意义上说，韦伯仍然是启蒙传统的继承人，这种传统把历史看做是朝向理性的进步。”[3]而在韦伯宏大的“理性”描述中，最核心的含义莫过于“目的理性行为取代传统（包括情感）式行为，即目的理性行为的理性化”[4]，放在社会变迁当中理解这种“目的理性行为”，便是整个社会基于“理性”原则的运行，包括不断客观化、非人格化的资本主义经济，不断官僚化、专业化的法理型支配类型，以及以“因果联系”的科学替代“充满意义”的宗教的文化思想状态。

　　这种“理性”使得现代人得以成功预测各种社会行为的结果，大大消除了由于信息不对称、个人权威的喜恶不定、惯习传统的差异、技术的不成熟、投机行为等等因素所导致的不确定性，使得全社会的经济活动、社会管理甚至个人交往呈现出可计算、可预测的特征。其中，韦伯尤其强调理性法律和理性的官僚制，认为它们是使经济行动得以收到预期的后果的基本前提。

　　（二）理性化的官僚制

　　　  韦伯的支配理论几乎是其最成熟的理论体系，三种支配理想型的论述是理解韦伯理性“官僚制”的重要前提。

　　 1.“权力—支配—正当性”

　　韦伯认为“权力（Macht）”是“行动者在一个社会关系中，可以排除抗拒以贯彻其意志的机会，而不论这种机会的基础是什么”[5]，而“支配”作为一种权力类型，是这样一种情况：“‘支配者’所明示的意志（‘命令’）乃是要用来影响他人（‘被支配者’）的行动，而且实际上对被支配者的行动的确也产生了具有重要社会性意义的影响——被支配者就像把命令的内容（仅只为了命令本身之故）当做自己行动的准则”[6]。继而，韦伯提出他所讨论的支配并不包括以纯粹暴力的方式所达到的控制，所以所有的支配必定以某种正当性信仰为前提，即“任何权利……一般都有为自己之正当性辩护的必要。……究其实，任何支配……的持续运作，都有通过诉诸其正当性之原则的、最强烈的自我辩护的必要”[7]。这种正当性表现为“行动，特别是涉及社会关系的社会行动，……指向参与者相信存在的正当秩序。”[8]

　　韦伯将“正当性”归纳为三种类型，从而推论出建立在此三种“正当性”基础上的“权力”类型，继而总结出“支配”的三种理想类型，即“家长（产）制”、“卡理斯玛制”和“法理制”。其中，家长制支配类型中，传统权威通过人们对家族长者或首领权力遵从的传统或是习俗实现；在卡理斯玛支配类型中，领袖通过向追随者展现个人的超常禀赋与魅力获得大众对其权力的服从；而在法理制支配类型中，权威得以实现的基本方式即为官僚制——正式的程序与规章制度赋予某职位大众认同的权力，所以这一支配类型又被称为官僚制支配。

　　 2.官僚制

　　韦伯认为现代官僚制具有高度规则化、理性化、制度化或非人格化的特点，制度内部的权力通过一致的规则指导行动者的行为，行动者之间不产生直接联系，仅只遵循所在职位固有准则即可与其他职位的他人产生连接，从而实现制度的运转。学者们认为“理性化必然导致官僚化，……其最理想的表现形式为一种‘持续性的，受到法规约束的公务经营机构’；……，是现代化所不可避免的，是大规模民族国家绝对必须的。……对于韦伯来说，它不仅是一种现代性的必需品，从某种程度上也是一种现代化进步的标识”[9]。

　　理性官僚制具有如下特征：（1）官员具有人格自由，并只有在非人格职责方面服从权威；（2）官职由明确划定的等级制加以组织；（3）由法规严格规定官职的职能；（4）官员的任命基于自由选择及契约关系；（5）官职人员的选任给予专业技术资格，最理想的情况是通过考试或由专业训练证书为保证，或二者兼之，这意味着官员是任命的而非选举的；（6）官员的报酬是货币形式的固定工资，工资等级与其在等级制中的层级相适应，官员一般有领取退休津贴的权利，有离职的自由，在某些情况下也可以被解职；（7）职位是唯一或主要的职业；（8）存在晋升制度；（9）官职工作与行政管理手段之所有权完全分离；（10）官员服从于严格的和系统的纪律和控制。

　　韦伯认为官僚制“乃是对人类行使支配的已知方式中，最为理性者。在明确性、稳定性、纪律的严格性及可赖性方面，它都比其它形式的组织优越”[10]，并且认为“官僚制发展的越完备，它就越是非人性化，在成功消除公务职责中那些不可计算的爱、憎和一切纯个人的非理性情感要素方面就越是彻底。这就是它得到资本主义肯定的特殊品质。现代文化变得越复杂、越专业化，它的外在支撑组织就越是需要不带个人感情，越需要严格客观的专家，以取代旧时代社会结构中依靠个人投契与宠信，依靠施恩与感恩行事的领主。”[11]

　　二、中国官僚制传统与发展方向

　　（一）作为组织形式的中国传统官僚制

　　官僚在中国有着非常悠久的历史，“自秦代出现专制官僚统治形态以后，几千年来，那种统治形态，就一直不曾离开过我们”[12]，但是与西方官僚制不同，中国传统官僚制的并非指向一种完整的治理方式，而是一种在中央集权专制统治之下的某种组织形式，是“在地主经济基础上建立起来的……，……是专制政治的副产物和补充物”[13]。一些当代学者称其为“君主官僚制”——即“皇权与官僚权力双重权力并存治国，其中皇权或君权是最高权力；而官僚体制为皇权提供了组织基础和治理工具。”[14]韦伯在其理论体系中对这种统治类型也有精辟的描述，认为这是一种“家产制”支配类型——“君侯以一种人身的强制，而非领主式的支配，扩展其政治权力于其家产制之外的地域与人民，然而其权力的行使仍依循家权力的行使方式时，我们即称之为家产制国家”[15]，这是一种非现代的、非理性的治理方式。正如上文提及的，这种“家产制”权威的合法性基础在于传统与习俗，皇权的世袭权威使得依附于其下的官僚制无法逃脱同一逻辑的权威基础，即便在漫长的发展过程中，官僚制本身也确实演进出一系列层级化、规则化的独立特征。

　　除此以外，对于中国的官僚制，韦伯还有一大重要的洞见，即作为一种无所不包的庞大官僚体系，中国这种中央集权的官僚体制在社会治理实际却表现出一种治理无力的状态。这个悖论被描述为“一方面，皇帝作君作师，在理论上是帝国所有人与物的主人。……他有权处理任何个人与团体。但另一方面，传统中国从未建立起统一而有效的官僚制度。中央权力管理社会、渗透社会、控制社会的能力相当脆弱。”[16]造成这一情况的原因恰恰是无所不包的管理方式缺乏足够的公共财政制度的支撑，导致官员供给不足，社会治理无力，所谓“皇权不下县”就是这样形成的。

　　（二）当下官僚制度的特点

　　近代以来，随着皇权的消失，传统官僚制度失去了其存在的正当性基础，由各级干部替代传统官僚构成的行政体系在国家治理当中扮演者十分重要的角色。有学者认为，由于新中国成立以后经历过一段“卡里斯玛”式的权威统治时期，当下中国治理虽然极力想往“法理型”道路上走，却仍然避免不了“卡里斯玛”模式的影响，呈现出两种正当性混合，且以“卡里斯玛”为本的情况。[17]这种判断是不是正确，姑且不论，我们从当下行政官员体制的实际出发，梳理出一些现实特点，

　　 1.庞大的行政官员体系。关于我国当下行政官员人数，各种统计口径各异，有的统计认为只有各级行政机关工作人员才能被计入，有的则计入各级行政机关、党政机关、社会团体工作人员，有的认为只要是财政供养的人员都必须计入其中，所以统计结果从500多万到4000多万相差甚大，仅以国家公务员局的公布信息来看，自2008年以来，我国公务员人数呈上升态势，截止2013年底全国公务员总人数为717.1万人，有专门研究机构推测，2014年全国公务员总数将超过720万人。就行政权力规模而言，虽然自公社化以后有所回收，但近年来又有扩张趋势，许多地区解决社会问题的法宝之一就是不断将行政权力向社会内部渗透，从而越管越多，尾大不掉，进而导致官进民退，社会公共空间被压缩，行政管理边界模糊，效率降低。

　　 2.向上负责的价值取向。在当前行政体制内部，由于权力自上而下的走向，使得“向上负责”成为官员行动的价值取向。权力层层向下稀释扩散，同时缺乏有效的自下而上的信息反馈系统，官员只需要向权力的来处表明自己，便获得所在职位的合法性，这一点严重受到传统官僚制以及“卡里斯玛”权威统治影响。这常常体现在上级官员的意图很容易就被下级官僚系统贯彻执行，而下级官僚所请就较为困难获得上级行政系统的关注和重视；官僚晋升嘉奖的权力在上级手中，甚至一些民主选举也以上级意见为重要权重。这种价值取向最极端的表现在于某些官员的“向上负责”被具化为“向某上级负责”，“跟线”、“站队”成为职业成败的关键，有现代“朋党”之嫌，更可能为集体腐败埋下种子。

　　 3.理性化不足。我国自1993就有了《国家公务员暂行条例》、2005年正式通过《中华人民共和国公务员法》对我国行政官员进行法制化管理，但我国当下行政官僚系统依旧反映出理性化不足的特点。首先，法律、法规不足仍是行政管理当中重要问题，在很多领域我们都缺乏相应的法律法规对官员行动加以规制，巨大的自由裁量空缺为寻租提供空间；其次，由于司法独立性有限，法律对于监管官员行动的效力不足；第三，在日常行政当中，官员岗位伦理依旧以人际关系为主，岗位的非人格化特征并不明显，职位角色往往与生活角色同一化，甚至一些官员的生活角色挤占了职业角色成为其社会交往的主要角色。

　　（三）现代化需要更加理性的官僚制度

　　 国家治理体制和治理能力现代化的提出体现了中国上层领导者面对当下时局对国家未来的理性思考与设计，是将中国的现代化从经济、文化领域引入社会、政治领域，从宏观层面引入中观甚至微观层面的一种尝试。

　　“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，是党的十八届三中全会《决定》的一大亮点，体现了我国对35年来改革开放经验的深刻总结，表明了我们党对政治社会发展规律的深入把握。2014年2月17日，我国省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班在中央党校开班，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平在开班式上发表重要讲话。他强调，必须适应国家现代化总进程，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，提高国家机构履职能力，提高人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化，不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力。十八届四中全会专门为法治国家建设规划了蓝图。在全面建设法治国家的背景下，建设更加理性的行政官僚制度是国家治理现代化的重要议题，也是提升我国治理能力的有效方法。

　　 具体措施而言，可以从以下几方面着手。

　　  1.　 明确政府行动边界，提升政府能力。有鉴于传统官僚制无所不包的设计、公共财政系统的巨大压力和社会管理的无力，现代化治理首先要从宏观上明确政府和社会的边界问题。全能型政府显然不再符合社会发展的要求，政府权力与政府能力之间不再是简单的线性关系，适当的权力下放与公共空间的培养可能使得政府在社会管理上更加得力。值得注意的是，这种主动的行政撤回并不是指正式权力对于社会事务的放弃，而是在社会公共领域有效运转，并与正式权力保持良性互动基础上的行政结构的精简。

　　  2.  提高官员管理的法治水平。就官僚系统本身来说，在制度上加强规范是非常重要的。通过明确的法律、法规对官员的职务内容、权力范围、行为方式、升迁标准等作出理性化、非人格性的规定，减少职位本身蕴含的自由裁量权；明确规定职务纪律和惩罚措施，严格执行。在官员的选拔、任免、升降环节都要做到有法可依、有法必依，在传统“德才兼备”的任人标准之前加上一道法治的红线。除此以外，还要依靠法律保护官员的合法权益，使得任何职位在守法的前提下不至于受到侵害，不出现“守法者受伤”、“劣币驱逐良币”的情况。

　　  3.加快现代官僚制度观念普及。在全社会范围内普及推广现代行政、现代化官员理念，重塑大众对于官员本身的理性认识。传统“官本位”、“金饭碗”的观念应该被抛弃，作为一种职业，官职应该建立在专业化、契约制与自由选择之上，要鼓励官员的专业化趋势，提高其群体的专业化水准，使官员与其他专业职业一样，以一种平等的姿态运行。在制度上杜绝那种“一人得道，鸡犬升天”的传统官僚生态，同时也在思想观念、宣传教育上加大力度，一个现代化国家、现代公民社会自然呈现一个理性化官僚体系。

　　三、结语

　　　  当然，即便是韦伯也悲观地陷入世界终将被引入“铁笼”命运的担忧中，所以如何实现对现代性缺憾本身的超越可能才是最终的方向，但是此时，现代性带来的新秩序显然是我们更加需要的。

　　参考文献：