镇江市情研究中心

2017年7月22日，扬子江城市群协同发展高层会议在南京举行，自去年9月首提，到11月被省十三次党代会明确为我省“十三五”重大战略，扬子江城市群建设即将进入实质动作阶段，“1+X+8”规划系列的谋划订制，不仅展示了江苏省委省政府在这一战略设计上的积极态度和迅速动作，也是在向沿江8市设置考题，亟待作答。我市作为南京都市圈、宁镇扬一体化的重要节点城市，在扬子江城市群建设当中应当明确功能定位，把握机遇，取得突破性发展。

一、大势所趋，扬子江城市群蓄势待发

今年以来，国家战略层面的城市群建设动作不断，年初，粤港澳“大湾区”、“雄安新区”各自成为珠三角、京津冀区域发展的重要布局和亮点；6月底浙江省十四次党代会推出“杭州湾经济区”建设部署，要联合上海打造“沪杭甬大湾区”，7月下旬这一提议获得上海积极回应，上海市委书记韩正在浙江党政代表团访沪的座谈会上明确表示，上海将全面积极响应浙江提出的深入小洋山区域合作开发，共同谋划推进环杭州湾大湾区建设，这是上海官方首次明确表态支持杭州湾大湾区建设，被视为这一区域启动跨省合作的重大信号。

在这一背景下，江苏积极推进扬子江城市群建设是非常及时和必要的。长三角城市群已经成为整个长江经济带的发展策源地，而上海又是长三角当仁不让的发展核心，沿江8市只有组团对接上海，打造发展中继站，才能降低交易成本、增强区域虹吸力，真正“承东启西”，贯通整个长江经济带。就当前最热的三地城市群建设而言（数据详见附件），扬子江城市群虽然在小区域中还缺乏香港、澳门、上海这样的重量级城市，总量上与粤港澳大湾区还有些许差距，但区域综合发展水平是三地最好的，具有雄厚的县域经济实力和优势，大势之下，江苏绝不会枉拥资源、错失良机。

二、顺势应时，坚定“宁镇扬”一体化之路

镇江身处长三角城市群、南京都市圈多年，组团发展对于镇江来说从不陌生，长久以来，镇江的问题不在于组不组团，而在于跟谁组、怎么组。苏锡常从上世纪开始一路坚持对接上海、承接辐射，这种发展模式对镇江而言显得有些心有余而力不足，多年来一心向东并没有取得太大的绩效；西向，虽有省会南京毗邻，一来作为行政文化科教中心的南京其本身的经济能力有限、首位度不高，二来作为区域核心的南京其本身东向抱团的意图也不明确。“东靠不上、西靠不稳”，镇江处境尴尬。

直到去年年中，中央下发《长江三角洲城市群发展规划》明确“南京都市圈”包括“南京、镇江、扬州三市”，年底省十三次党代会报告明确“推进南京都市圈建设和宁镇扬同城化”，才带动镇江房地产行情走了一波，宁镇扬一体化发展似有破冰之势。这一波宁镇扬行情正是在扬子江城市群建设的大背景中产生的，与以往宁镇扬同城倡议不同，此次一体化根基更稳、格局更大、实力更强、认同更高。

1.根基稳。扬子江城市群战略是省委省政府主导的重大战略，明确沿江8市组团发展，宁镇扬、苏锡常、锡常泰、（沪）苏通、镇扬泰各种小区域组团都是题中应有之意，有省委省政府背书支持，既能推进协同建设，也能有效监督投机，协调矛盾。多年未有实际动作的南京，此次率先抛出同城行动方案（8月11日《市政府办公厅关于贯彻落实宁镇扬同城化发展规划的通知》宁政办发〔2017〕149号），足可见一二。

2.格局大。以往的宁镇扬同城化格局单一，南京偏居长三角一隅，经济实力有限，在对接上海中心的过程中难免被边缘化，促其频频西顾。现在宁镇扬同城之外添加扬子江城市群维度，大大增强了宁镇扬地区与苏锡常区块以及上海北大门南通之间的联系，拓展了空间层次，提供更多可能。“省会战略”之下，南京将会获得更多资源，同时势必肩负更大责任，作为苏南动能向苏北传递的中继站，只有有效整合镇扬两地资源，才能真正实现核心功能。

3.实力强。作为宁镇扬一体化的核心，南京的经济实力瓶颈一直是该计划缺乏动力的重要原因，此次扬子江城市群建设体现明显的“省会战略”，着重打造南京核心地位，争取国家战略落地，倾力发展省会经济，江北新区自贸试验区和综合保税区正在申报之中，为宁镇扬一体化注入强大动能。

4.认同高。这一轮的宁镇扬一体化由于以上三个因素，已经获得市场和民众的高度认同。可以说，政府引导已经收获一定的市场良性反馈，多年以来，宁镇扬同城化常被外界诟病“雷声大雨点小”、“盛名之下，其实难副”，很难被市场买单，而现在市场已对宁镇扬一体化已经产生预期和信心。

三、乘势而起，借力、创新双管齐下

扬子江城市群呈“双头如意”布局，西头南京的核心地位，江北新区的龙珠地位业已确立；东头苏锡常通，除了传统强项苏锡常以外，南通“上海北大门”的定位也已初见成效；中间镇扬泰“如意柄”区域，被公认是整个城市群的薄弱环节，需要科学规划、重点打造。

这其中，镇江与扬泰两市不尽相同，扬泰地区位处长江北岸，经济基础较为薄弱，与苏南几市连接偏弱，在《长三角城市群发展规划》中被定位为“Ⅱ型大城市”、“重点开发区”，属于资源环境承载能力还具有较大潜力的地区；镇江位于苏南，《规划》中位列“优化开发区域”，表明资源环境承载能力或已出现阶段性饱和，受限于发展空间和强度，我们唯有立足苏南，创新融合才能走出自己的发展“上扬线”。

1.深挖科教优势，厚植创新基础

区别于前两轮经济大发展，江苏，尤其是苏南板块，已经进入新的创新驱动时期，江苏拥有全国第一的科技创新能力，宁镇扬板块集中了全省最强的科教资源，镇江拥有国家级研发机构9家，2016年万人发明专利拥有量23.2件（为全国的2.9倍，全省的1.26倍），江苏大学的流体机械、机械制造、汽车工程等专业，江苏科技大学的船舶制造、海洋工程类专业全国领先；南京最具规模的科教中心仙林大学城毗邻镇江，江苏最好的高等学府南京大学与句容有着深度合作；科技人才与高新技术产业发展之间存在高度正相关，宁镇扬地区高校每年产出超过30万名大学毕业生。

如何将科技创新优势转化为产业创新优势，是新一轮发展的关键。就镇江而言，可以借力南京，南京拥江发展呈现“X型”产业分布，江北新区核心区将会与江南城区、东部仙林跨江联合为高新技术产业带和研发中心，镇江可以将该线东延，在句容境内沿312国道布置高新技术产业区块、科创空间、创业孵化器等，更加可以联合仙林申请成立“312国道高科技创新创业示范区”。此外，全市还要形成尊重知识、崇尚科技、保护知识产权的共识和氛围，并辅之以制度创新，例如建立区域产权交易制度和机构、宁镇扬区域高校创业联盟、知名高校镇江校友会（线上线下）定期交流等等，真正做到吸引人才、留住人才。只有握好各级创新东风，扩大地利优势，同时结合自身制度创新，才能将各地智力资源贯通联合，变为自己的产业动源。

2.立足制造业，重视生活服务业

第一，坚持制造业主导。扬子江城市群根基在于制造业，镇江也不例外。（1）要兼顾国家战略和市场需求双指标进行产业布局，尤其要重视强劲的内生性消费需求带来的机遇；（2）要创新各类制度政策，为制造业企业提供金融、土地等资源的有效供给；（3）要鼓励产业优势门类、领军企业争做行业龙头、建立行业标准；（4）要鼓励企业进行技术升级、业态创新，尤其要大力扶植互联网+制造业；（5）要创设产学研平台，鼓励本土以及周边邻近高校、研究机构带头创业，或与本地企业结对产业创新。

第二，在一片高喊发展生产服务业的呼声中，要结合自身优势，重视发展生活服务业。扬子江城市群作为制造业中心，各地生产服务业都有一定基础，南京、无锡、苏州等地在研发、物流、金融等行业方面已经具有领先优势，区域之间要整合已有资源，避免重复建设，镇江要结合自身优势，借力而行、错位发展。传统生活服务业方面，国内市场庞大，要对照“苏南标准”，在供给侧改革方面下功夫，提高产品品质，满足中高端市场需要，比如旅游业、大健康产业，镇江存在一定优势，自然人文禀赋优越，开发程度较低，具有进一步发展的空间，值得我们多加研究。

3.坚持全局思维，创新制度供给

区域发展过程中，中心城市和次级城市之间会经历“集聚”—“扩散”两个阶段，在“集聚”阶段中心城市会客观上形成对次级城市的要素剥夺现象，而在“扩散”阶段高能级要素会首先撤离中心城市，前往次级城市，将一些发展负效应留给中心城市。“集聚”阶段次级城市态度消极，“扩散”阶段中心城市围追堵截、甚至蚕食次城空间，由此成为阻碍区域一体化的根子障碍。有人认为行政区划调整可以降低双方谈判成本，是解决这一问题的有效手段，但是我们认为，这种处理方式是建立在牺牲次城发展利益基础上的，永远将一体化停留在“集聚”阶段，并没有真的解决问题，是不可持续的。

我们认为应该从制度创新着手，营造协同发展新模式。就宁镇协同而言，仙林-宝华区域、汤山-黄梅区域、龙潭-下蜀区域都是同城先行区，不要总是讨论，宝华是不是给南京，龙潭要不要给镇江。宁镇两地政府可以着手订立共同开发合同、补偿发展合同、区域租借开发合同等等，充分给予双方谈判博弈空间，以共同发展为基础，协商出最合适的方案。作为次城，镇江更要具有全局思维，不能止步于一镇一隅的同城，要将中心城市资源辐射引向纵深，以312公路创新带为例，不能满足于在宝华建几个园区、引一些企业，更重要的是要将仙林科创中心与丹徒大学城相连接，与镇江中心城相连接，与东部工业区相连接，真正做到深度融合发展。

（执笔人：于江、张玉枚）