镇江市委党校课题组 

宁镇扬一体化已经被赋予了前所未有的战略高度,但究竟如何才能真正实现1+1+1〉3的效应？当前，人才作为第一资源，是区域一体化的主导和关键力量已经形成共识。因此，积极构建高效的区域人才合作机制，形成以产引人、以人促产、人产融合的良性发展格局，以人才的合作发展为引擎，为宁镇扬区域经济的一体化提供智力支撑，具有非常重要的现实意义。

本课题组分别赴宁镇扬三市学习考察，先后邀请三市多个市直部门交流座谈、集思广益，并且借力镇江人社部门、市创新人才发展研究院在镇江全市范围内开展的问卷调查，集中民智，从而形成了该调研报告。

 　一、宁镇扬人才合作的可行性研究

宁镇扬一体化战略意义重大，不仅带动江苏从“南高北低”的发展不平衡格局升格为南北均衡、齐头并进、特征各具的全面发展局面，甚至对邻近的安徽省许多城市都有巨大的辐射作用，直接关系“长三角”地区的经济一体化进程,是参与扬子江城市群建设的主要着力点。《中国城市竞争力报告NO．15》研究表明：现阶段，绝大多数城市群经济增速高于全国水平。而城市群增速的有效法宝就是区域合作，通过互补和共享在经济上保持活力。在各类要素中，人是最活跃最重要的资源，是促进经济社会发展的最原始动力，是促进其他各类资源优化配置的核心，可以说，人才合作是区域一切合作的重要基础和支撑。

宁镇扬一体化进程中，区域内产业间的协同发展及产业集群的形成将会对人才队伍的建设提出更高的要求，因此建立区域内人才合作机制的要求日益迫切。宁镇扬完全具备人才合作的基础条件。

1、地缘相邻、人缘相亲

宁镇扬三市地缘相邻，人才资源、教育资源因为空间上的接近，交流与合作更为快捷便利。三市已经开通了城际公交线，目前正在加快推进连镇铁路南延( 镇宣铁路) 、龙潭至高资城际轨道、南沿江城际铁路、扬马城际铁路、宁句城际铁路、233 国道和 462 省道等重点交通工程。借助轨道交通的发展，目前，宁镇扬一小时都市圈已经建成，从南京到镇江，乘坐高铁最快只需 19 分钟；南京到扬州，乘坐动车，最快只需 48 分钟。

在“是否支持宁镇扬同城化发展”民意调查统计中，南京、镇江、扬州被调查的各界人士中，支持率分别为 91．17%，92．54%，和94．35% 。[1]相似的历史脉络和文化渊源使得宁镇扬三市之间交往一直较为频繁，彼此具有高度的认同感和包容性，这也奠定了区域人才合作的坚实根基。

2、经济相当、人才相依

宁镇扬三市经济实力较强，2016年全国GDP74.4万亿，宁镇扬三地GDP高达1.88万亿，占比达2.5%。而且三市产业结构的互补性较强，在相关产业上的错位布局和功能分工十分明确。如围绕软件和信息技术产业，《宁镇扬同城化发展规划》明确“着力打造南京高端软件与新一代信息服务基地，扬州光电高技术特色产业基地和‘新兴软件名城’，镇江信息技术应用特色产业基地”。经济的合作、产业的关联，对人才合作发展有着强有力的引领和推动作用。

宁镇扬地区教育资源丰富，南京的优质高等教育资源和高端人才密集丰富，拥有53所高校、8所重点高校，同时拥有超过全省90%的两院院士。镇江和扬州的高校数分别为7所和8所，在全国同等城市中也是名列前茅。近年来南京贯彻落实人才强市战略，以新一轮人才计划实施为契机加大引培力度；镇江、扬州也实施了一系列招才纳智的措施，如镇江的“331计划”、“金山英才计划”，扬州的“6+1人才培育体系”等，人才队伍建设取得新的进展。而且三市人才联合开发已经形成互动优势，宁镇扬智库联盟揭牌仪式在南京举行，优化了人才合作发展的环境。在调研中，课题组也发现，宁镇扬三市从业人员行业结构差异，南京从事第三产业的人数最多；镇江第二产业吸纳劳动力所占比例最大；扬州第一产业就业比重在三市中是最大的[2]。三市人才恰好能形成互补优势，通过错位发展与分工合作，推动三市人才资源的整合和有效利用。

二、宁镇扬区域人才合作的困境分析

1、行政壁垒仍是桎梏，人才合作积极性不高

宁镇扬三市的合作并不是靠着市场自发的资源配置，而主要依赖政府推动。正如有学者指出的“当前我国行政体系的运行结构以自上而下的权力运作为主，这可以有效实现纵向的行政指令传递与高效控制，但却难以解决横向的平行政府之间的协调与衔接问题。”[3]当前宁镇扬一体化的管理只是通过江苏省省政府的牵头或是例行检查和会议，通过宁镇扬市长联席会议协调和沟通，缺乏权威性的、实质性的、跨行政区的协调机构。宁镇扬三市各自依附于原有的行政区划，为维护地方政府的利益，地方本位利益第一，人才合作意识不强，同时三地均存在对合作引发本区域人才流失的担忧，目前也尚未有相应的机制来解决，导致参与人才合作的积极性不高。三市的企业对人才合作关心度、参与度不高，还心存疑虑，有的即使参与也是被动应付，很多推进工作也只停留在表面，区域人才合作难以向深层次推进。

2、政策制约问题严重，人才难以自由流动

2016年镇江人社部门、市创新人才发展研究院针对以江苏大学、江科大、镇江高等专科学校三所高校大三大四学生的抽样调查显示，就“毕业后是否愿意留在镇江就业或者创业”问题，驻镇高校中镇江生源毕业生中55.7%的选择“愿意”，仅有8.86%的学生选择“不愿意”，但在2016年就业统计数据显示，平均只有41.20%的镇江籍毕业生真正留在了镇江。对大学生的问卷调查结果显示，“政府就业创业政策宣传不足、落地效果不明显”是制约其留镇的重要因素。针对镇江战略新兴产业、生产制造企业、规模以上企业以及毕业生需求相对集中的其他类型的103家企业发放的调查问卷中，45.63%的企业认为镇江人才政策对产业和企业的针对性不强、倾斜度不够。镇江的这项调查研究或许有一定的代表性，宁镇扬三市都存在人才政策制约问题。2016年，南京、扬州、镇江高校毕业生留在本地工作的比例分别是18.25%、24.54%、12.73%。[4]由于人才政策不合理、宣传不到位、办理流程繁琐、落实周期过长、金融扶持力度不够等因素，人才吸引力未能充分释放。

人才流动是人才实现有效配置、发挥其作用的有效途径。据美国经济学家摩尔根指出，要适应社会化大生产的需要，人才资源的流动率应该保持在10%-15%。宁镇扬三市的专业人才特别是国企事业单位的人才流动率较低。人才资源受到很多政策制度的制约，比如户籍制度、社会保障和子女升学等。目前在宁镇扬区域内这些政策，三市口径不一、政出多门、相互衔接较难，根本无法实现区域内的自由流动，给人才合作发展带来了不同程度的阻碍。

3、教育投入存在不足，人才结构不合理

　　　 　 2016年宁镇扬三市教育支出情况分析表[5]

据统计，在国家财政性教育投入上，目前世界平均水平为7%左右，其中发达国家达到9%左右，经济欠发达的国家也达到4.1%。有专家指出，国家财政性教育经费占国内生产总值4%的投入指标是世界衡量教育水平的基础线。这些数据远远高于宁镇扬目前的教育投入水平。

宁镇扬专业技术人员缺乏，特别是中高层次人才，同时，专业技术人员老龄化现象也颇为严重。比如，镇江市现有高层次人才3.26万人，仅占人才总量的6.19%。在南京有将近一半的高技能人才年龄超过 45 岁。在镇江，优秀专家人才队伍中60岁以上占32.61%，50-59岁占30.85%，39岁以下仅占1.97%。另外，高层次人才多集中于党政机关和事业单位，企业拥有的此类人才较少。随着宁镇扬一体化的迅速发展，对高层次人才资源的需求将不断增加。并且南京作为“长三角特大城市”和“东部重要中心城市”，为人才提供了更多的发展机会和更广阔的发展空间，镇江、扬州人才支持力度及创业环境都与南京存在较大的差距，将致使大批的高端人才，尤其是科技型人才更加呈现出流向南京的现象。这种不平衡的人力资源分布，将会制约区域经济一体化的发展。

4、产业错位水平太低，人才引导不通畅

产业作为人力资源依附承载、施展的基础，对人才资源起着引导、分流和利用的作用。根据江苏省政府印发的《宁镇扬同城化发展规划》，宁镇扬三市的产业布局，应该坚持错位分工与协调发展，合力建设具有国际竞争力的产业体系。但是目前的问题在于，三市之间为了自身的利益，各自为政，缺乏有效沟通，重复建设，产业趋同。据统计测算，三市产业结构的相似系数在 0. 8 以上，每个城市都去构建自己一套完整的产业体系，但每套体系都不够强大。并且在招商引资或是基础建设的过程中，三市都存在争项目、争人才、争资源、争资金等同质竞争的现象。这种水平低下的区域产业错位发展，不仅导致重复建设，区域内有限的资源得不到集中高效利用，而且无法对人才资源进行合理的引导与利用，甚至造成同行恶性竞争。

三、　 宁镇扬区域人才合作的对策建议

1、构建合作机制，加强互信互利

（1）建立人才合作机制。目前宁镇扬一体化工作机制主要体现为“联席会议”，其中区域人才合作工作又往往只是人力资源部门间。而人才合作实际中涉及到诸多问题，如户籍迁移、人才认证、社会保障等问题，如果仅靠人力资源部门自身，很难有效解决，这需要公安、教育等多部门的支持与参与。本课题组提出，区域人才合作开发需要宁镇扬三市共同组建一个强有力的人才合作机构，全区域的人才合作发展规划以及资源整合中的重大问题都由这个机构负责。这个机构要建立科学完善的议事决策机制，坚持平等协商原则，在重大事项、重要议题和核心利益问题上，三市都有独立的表决权和否决权，一旦行使否决权，该议题必须搁置再议，直到一致通过为止。同时，为了保障区域人才的合作发展，必须做好顶层设计，提供政策指导，形成规范的法律性文件。

（2）建立利益共享与保护机制。区域一体化的目的就是为了实现经济利益的一体化和最大化。但是目前以分税制为主要特征的财政体制，使得区域合作参与主体为了增加本地区的财政税收而限制产业的转移及人才的流动。为了打破这种障碍，关键是要建立区域的利益共享和保护机制。一是探索建立区域人才合作利益分享机制。三市人才合作中，科学合理价值评估，根据要素贡献大小确定收益的分配比例，通过税收分成的形式实现对成果的共享；二是探索建立人才合作基金，对于区域人才合作共建项目和科研成果的异地转化项目，从其税收收入中提取一定比例作为区域人才协作基金，用以人才引进、培养等；三是探索建立区域人才合作利益补偿机制。短期内区域人才合作可能对某地方利益造成一定损害，从而影响相关单位和地方在区域人才合作中的积极性。三市地方政府要统筹考虑，为受损的单位和地方提供适当的利益补偿。

（3）推进民间交流合作组织建设。鼓励企业参加科技协会；鼓励创建机构合理、门类齐全的科技中介服务体系；建立技术需求库，依托各级政府、行业协会，梳理产业需求，聚焦企业资源，汇聚企业技术需求，进行分类、筛选、评估，通过中介结构为企业和人才牵线搭桥等。

2、　　　　 整合人才政策，营造留人环境

（1）创新人才引进和培养方式。一是采用柔性流动方式引进人才。以项目为纽带，采取项目聘用、技术合作、管理入股、兼职等柔性流动方式引进人才，鼓励把“招商引资”与“招才引智”相结合。二是采用科研合作方式引进人才。充分发挥院士、博士后工作站和流动站的平台作用，积极开展产学研合作，通过与国内外企业、科研机构的合作引进、培养人才。三是注重发挥本地高校、周边高校资源优势，努力培养本土型技能人才，加快促进高校科研成果转化为现实生产力。四是合作共引人才。三市共享高层次人才信息资源，共建海外人才联络站或者工作站，搭建海外引才招智的合作平台等。

（2）健全人才评价机制。健全科学合理的评价机制是引进、选聘人才的基础和关键。在人才选用过程中，积极创新人才评价机制，坚持“谁使用谁评价原则”，建立一整套以业绩为核心、以贡献为标尺的人才评价机制。还要建立统一的职业资格认证和人才质量保证体系。

（3）落实人才激励政策。借鉴发达国家的做法，对取得重要成果的创新型人才给予如技术入股、分红权等多种形式的股权与期权奖励；在人才引进和激励上给予财政税收方面的优惠；与社会组织、团体和重点领域企业共同建立多元化的投入机制；有效整合发改、科技、招商等各类优惠政策，为人才创新创业提供全方位扶持等。激励人才、让人才价值得到充分尊重和实现，是留住人才的重要途径。

3、　　　　 共享教育资源，实现人才开发

（1）优化基础教育。可采取教育集团、学校联盟、结对帮扶、委托管理、开办分校等方式，联合开展教师培养培训、课程教学改革、教育信息化合作等，充分利用南京的优质资源，大力提升镇江扬州两地的基础教育质量，促进基础教育均衡发展。

（2）整合高等教育。在明确三地产业布局规划的基础上，将相应的院校、专业、学科进行合理的布局调整。充分利用市场机制推动高等教育资源和要素在三地的自由流动和优化配置；探索高校资源共享、优势互补模式，各高校间开发图书及教学资源共享网络平台，实现图书及教学资源的通借通还，建设三市高校共用的教学基地、大学生科创中心等；除了常规化的交流合作之外，探索高校间的必修课及选修课资源共享，互相承认学分，互相推免研究生等；鼓励高校与企业合作建设实习实训基地，强化学生创新创业能力培养等。

（3）做强职业教育。以重点职业学校为核心，建立宁镇扬区域职业教育联盟，整合职业教育资源，搭建职业学校交流和学习平台，共同打造职业教育品牌。积极推进职业教育创新发展试验区建设，鼓励三市职业院校加强合作办学，扩大双向招生规模。

4、　　　　 深化行政改革，完善共享机制

（1）改革户籍制度。立刻废除户籍制度，快速推进区域一体化进程的做法难度较大，从当前的条件来讲也并不现实。所以目前我们所能做的便是努力消除户籍制度对人才流动的阻碍，营造有利于人才在区域内自由流动的相关制度环境。一体化中经济相对发达的城市应该打破原有行政区域的限制，对一体化区域内的的市民包括新移民和农业转移出来的市民统一发放相同的人口登记证，均等地享受城市社会福利和公共服务。　

（2）完善社保制度。宁镇扬三地的经济发展水平存在差异，南京、镇江、扬州三市企业的参保基数存在很大差别。宁镇扬的一体化，要求建立完善的省级统筹制度。同样，宁镇扬三市在医保方面还存在较大的差异，尤其镇江作为全国医改“两江”试点，其医保的制度体系和经办模式与宁扬区别很大。一体化要求统一三市的医保待遇水平，最终实现三市参保人员一体化。

（3）搭建服务平台。加强宁镇扬三市公共人力资源市场信息化建设，满足信息资源交换共享需求；推动建成覆盖宁镇扬三地的智慧民生服务平台、政务服务平台和社会管理平台，形成重点领域大数据开放平台；利用数据，综合研判就业形势，准确掌握人力资源流动状况，增强人力资源配置前瞻性服务；完善人才资源共享的监督机制，加强对人才资源主体综合素质的考评跟踪，注重对人才资源的诚信记录进行考察等。

5、　　　　 加强产业布局，优化配置人才

（1）政府规划，项目带动人才聚集。宁镇扬三市产业同质化现象比较严重，但是相融性和互补性也强，在石油化工、船舶制造、汽车及零部件、新能源、旅游、信息服务等产业方面，有着广阔的合作空间。宁镇扬三市应该进一步明确自身产业定位，统筹规划，进一步发展优势产业，加强产业错位发展。通过重大工程项目带动高层次人才集聚，突出人才竞争的比较优势，突出“引以致用”，在产业链上招才引智，重点对接与主导产业关联度高的紧缺型人才、创新人才和创业人才，实施人才和项目双向选择，提高引才的实用性和对接的成功率。

（2）市场主导，企业助力人才汇聚。企业作为市场的主要行为主体，更多时候追求的是自身利益的最大化。政府进行科学有效的资源配置，企业必然会进行产业的梯度转移。因此要发挥企业用人主体作用，鼓励规模以上企业加大就业岗位开发力度，吸纳毕业生留下就业；开辟见习实习岗位，为高校大学生提供实习实践机会；主动走进高校宣传推介，动态发布企业需求信息；引导企业在高校设立冠名奖学金助学金，增强高校学生对企业的认可度等。

课题主持人：张雯

课题参与人：王会明、孙文平、陈韬、吴波

参考文献：

1、苏晓静、盛蓉、孔铎：我国城市群的现状、问题、趋势与对策—《中国城市群发展报告 2016》发布及研讨会综述，全球化，2016，( 7)

2、黄晓军、黄馨：基于制度性集体行动的同城化合作机制研究，现代城市研究，2016，( 8)

3、王济干、赵永乐等著：镇江人才发展研究，江苏人民出版社，2016

4、阎庆民、张晓朴等著：京津冀区域协同发展研究，中国金融出版社，2017

5、朱传耿、仇方道、孟召宜等著：省际边界区域协调发展研究，科学出版社，2012

6、申志永、袁素娟、唐欣、崔曦萍：京津冀区域人才合作的现实困境与机制重构，河北联合大学学报(社会科学版)，2014，（5）

7、林鹏、李韬：京津冀区域人才集聚策略研究，径营管理者，2016，（8）

8、孙蕊，温孝卿：京津冀一体化背景下产业转移和人才聚集系统动态演进机制，社会科学家，2015，（8）