57365.com 孙忠英

随着《宁镇扬同城化发展规划》的落实，宁镇扬三市在基础设施、旅游文化、公共服务和产业布局等方面加强合作，加快发展。相对而言，区域生态环境保护一体化发展进程缓慢，有待加速。近年来三市主要围绕区域水环境治理、大气环境治理、固体废弃物安全处置、生态功能区保护等方面进行了一定探索，取得初步成效。从历史渊源和地理位置看，宁镇扬三市互为比邻 ，山水相连，气候条件趋同，又同处于沿江城市，自然而然形成了一个地理版块和生态系统结构，客观上决定了生态环境保护不能单纯以行政区域来划分，而要从区域生态环境系统保护出发，统筹规划、协同保护、责任共担、利益共享，促进区域生态环境保护一体化发展，进而从整体上提高区域生态文明建设水平。

 一、宁镇扬区域生态保护一体化发展现状

　 （一）宁镇扬区域生态保护一体化发展基本情况

　  1、实施大气污染联防联控措施。2009年12月31日，在南京召开宁镇扬同城化环保合作座谈会，开启三市环境保护合作新时代。会上决定建立宁镇扬三市空气污染防治联席会议制度。签署《宁镇扬区域空气污染联防联控合作协议》，明确八个方面的合作领域。2012年2月，南京与安徽滁州、马鞍山市及江苏常州、淮安、扬州、镇江、泰州市等七市共同签订《“绿色青奥”区域大气环境保障和合作协议》，明确开展八项区域大气联防联控措施。从2013年开始宁镇扬把大气污染联防联控措施扩展到南京都市圈八市和长三角区域，为后来南京举办青奥会、国家公祭日等重大活动提供了良好的空气保障。

　 2、共同开展保护长江水环境行动。一是为保证饮用水安全，三市加强饮用水水源地保护，对长江水源地周边油库、码头、砂厂等集中清理和整治，对饮用水周边环境进行日常巡查和定期报告，保障区域城市水源地不受影响。二是三市按照国家“长江大保护，不搞大开发”的要求集中清理长江流域环境，整合岸线资源。根据江苏省生态红线划定标准，各市划定生态红线保护区，明确了保护、限制、禁止开发区域，共同保护长江水资源。

　 3、共建自然保护区。2003年12月经江苏省政府批准,镇江在丹徒区江心洲建立长江豚类省级自然保护区，主要保护江豚、长江珍稀水生动物资源及水生态环境。该自然保护区是农业部制订的“中国长江豚类保护行动计划”重要组成部分，并列入了国家保护区建设总体规划。作为对镇江长江豚类自然保护区的强化和配合，南京在长江上游新建长江江豚省级自然保护区，为长江豚类提供更广阔的保护空间。

4、注重规划对接。三市在制定城市规划中注重与宁镇扬同城化规划、长江经济带规划对接。镇江编制“十三五”规划纲要、城市总体规划中，注重与《宁镇扬同城化发展规划》有机衔接。制定了《镇江宁镇扬同城化实施方案》，从基础设施互联互通、产业发展合作共赢等6方面加以推进。扬州为推动江淮生态大走廊建设纳入长江经济带环境保护专项规划和长江经济带江苏省实施规划，编制并实施《江淮生态大走廊（扬州）规划》，包括水利设施、国土绿化、良好湖泊、公园体系和生态中心等工程。2017年3月三市签订了《2017年度宁镇扬一体化合作项目协议》，明确了三市基础设施、区域旅游、科技创新、公共服务、先行区建设等领域5大类23项重点任务，进一步推进一体化发展。

　 （二）宁镇扬城市生态环境协同发展能力评价　 

　  生态环境保护一体化发展既是促进区域经济社会可持续发展的客观需要，也是加快区域生态文明建设进程的重要内容。城市生态环境协同发展能力是衡量区域生态环境保护一体化发展能力的一项重要评判指数。目前宁镇扬三市生态环境协同发展能力如何？通过华东师范大学长三角区域一体化研究基地研究课题《长江经济带城市生态环境协同发展能力评价》可以了解基本情况。该课题收集了长江经济带内 110 个地级市 2012—2014 年的指标，采用这三年的平均值计算各个城市的协同发展水平。对2016年长江经济带城市生态环境协同发展能力进行评价，前15名排名如下（见表1）：

表 1：2016年长江经济带城市生态环境协同发展能力前15排名

资料来源：华东师范大学长三角区域一体化研究基地研究课题《长江经济带城市生态环境协同发展能力评价》。

　 从表1中可以看出：宁镇扬三市生态环境协同发展能力在长江经济带城市群中排名靠前，其中，南京、镇江进入前十强，扬州位居十二。说明三个城市在环保投资及节能减排等方面措施得力、成效显著，生态环境协同发展能力好，为长江经济带的生态环境协同发展做出了重要贡献。该课题还特别指出：镇江等低碳试点城市和生态文明先行示范区建设对于推动城市生态环境协同发展具有积极意义。不过该表仅仅反映了三个城市的生态环境协同发展能力，而宁镇扬生态环境保护一体化发展还需要提高区域整体生态环境协同发展能力，才能为长江经济带生态环境协同发展做出更大的贡献。

 　二、制约宁镇扬区域生态环境保护一体化发展的因素分析

 （一）行政区划与管理制度

　 按照现行行政管理规定，环境管理实行属地管理，即各地政府为当地的环境负责。《环保法》规定：县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。然而，现实中环境问题不是单一的行政管理问题，往往超越行政区划管理权限。如各种污染物随风飘动影响周边城市，形成区域性大气污染。上游城市排放“废水”沿江河而下，给下游城市造成水污染，污染的水流经农田又造成土壤污染。以行政区划为主的环境监管制度决定了每个城市的环保工作应各负其责、各扫门前雪，表面看该制度似乎没有问题，深入分析就会发现这种制度安排忽视了跨界污染这个现实问题，致使区域环境监管存在着漏洞和盲区。虽然新《环保法》增加规定：跨行政区域的环境污染和生态破坏的防治，由上级人民政府协调解决，或者由有关地方人民政府协商解决。事实上，跨界生态保护和污染治理往往因行政管辖范围、管理成本和利益纠葛难以协商一致，也难以得到解决。

 　（二）合作成本与利益权衡

 从道理上讲，区域性生态环境问题应该由社会各方协商共同出力、合作解决。但由于存在着合作成本、利益权衡、信息障碍、制度约束等因素干扰，导致区域生态环境保护多元共治关系的失效。对于区域内各地政府、企业来说，不论是环境保护还是污染治理，只要谈合作项目，实施主体都会考虑合作成本，进行利益权衡和博弈。地方政府以追求GDP增长为己任，以保护本地生态环境为职责，对跨界污染治理缺乏积极性。企业以追求经济效益为目标，对环保项目首先要计算成本和收益，而此类项目一般周期长、见效慢，企业普遍缺乏投资兴趣。近几年区域一体化合作项目主要在诸如交通、旅游、便民服务等一些看得见、摸得着、见效快的领域。而生态环境保护合作项目比较缓慢，仅限于局部领域和应急需要，主要与政治任务有关。如为保证青奥会、公祭日期间空气质量三市签订区域大气环境保障和合作协议，共保环境质量。在生态保护方面具有深入合作的环保项目很少。

（三）经济社会发展水平与生态环保能力

经济社会发展水平在一定程度上决定生态环保发展能力。一般而言，经济实力雄厚，财政收入良好，对生态保护的支持力度也大。即心有余力也足。反之，就逊色。即心有余而力不足。下面选取2016 年南京、镇江、扬州经济社会发展主要数据进行简单分析（见表2）：

　　  表2： 2016 年南京、镇江、扬州经济社会发展主要数据

 资料来源：南京、镇江、扬州市2016年国民经济和社会发展统计公报

从表2可以看出，南京作为省会城市客观上具有优势地位，决定了其经济社会发展水平高于镇江和扬州两个地级市。以2016年为例，南京GDP分别是镇江、扬州的2.74倍、2.36倍；南京人口分别是镇江、扬州的2.6倍、1.79倍；南京人均 GDP比镇江多6661元，比扬州多28114元；南京一般公共预算收入分别是镇江、扬州的3.89倍、3.31倍。这说明南京经济实力明显强于镇江、扬州。南京的第三产业占GDP的比重比镇江和扬州分别高10.8%、13.4%，说明其产业比另外两个城市发达。显而易见，南京经济社会发展实力比镇江、扬州强，更有能力实施生态环境保护项目。而且南京比另外两个城市拥有更多资源和发展优势，在推进宁镇扬一体化发展过程中不可避免会产生虹吸效应和溢出效应，使优势要素从周边流向省会城市，环保门槛低的产业有可能转移到周边城市，导致生态环境保护发展出现新的不平衡。

三、宁镇扬区域生态环境保护一体化发展的对策建议

　 推进宁镇扬区域生态环境保护一体化发展是一项系统工程。涉及到发展理念、发展规划、规则制度、责任利益、环境治理以及信息平台等一系列问题。最核心的问题是经济社会发展和生态环境利益在区域内的政府、企业以及社会公众之间如何实现最大限度的协调性、普惠性与共享性。如果三市形成一个良性互动模式，取长补短、资源互补，最大程度降低协作成本，获得“帕累托最优”最为理想。建议宁镇扬区域生态环境保护在六个方面实现一体化发展。

　 （一）发展理念一体化

 1、树立系统保护观念。生态环境具有整体性、系统性、关联性的特征。要转变环保属地管理的狭隘地域观念，以系统学原理为指导，把宁镇扬区域看作为一个大的生态系统，三市齐心协力，发挥各子系统协同发展功能，实现整体功能大于部分之和(1+1+1>3)的系统效应。从整体上提高宁镇扬区域生态环境保护水平。

　 2、发展理念上台阶。2014年12月，习总书记在江苏调研时提出：经济要上台阶，生态文明也要上台阶。宁镇扬经济发展良好，区域生态资源丰富，要着眼于未来可持续发展，在推进 “强富美高”和 “两聚一高”新征程中，处理好经济发展和生态保护的关系，坚持绿水青山就是金山银山理念，重点修复、保护好区域内的自然资源和生态环境，构建区域生态环境保护一体化发展大格局，全面提升区域生态文明建设水平。

 （二）发展规划一体化

  1、编制《宁镇扬区域生态环境保护综合规划》。要发挥规划的引领作用，在衔接三市经济社会发展规划、城市总体规划和生态环境保护规划等规划的基础上研究编制《宁镇扬区域生态环境保护综合规划》，划定三市共同保护的区域范围和生态保护区，明确保护职责。规划编制要遵循科学民主程序，经过三市政府和相关部门、专家学者等多方的充分论证、协商沟通、民主集中、科学决策，并向社会公示。

　 2、实行“多规合一”。由于每个城市以及所辖区域有多项规划，而且获批的级别不同，有可能导致规划相互脱节或不一致。实行“多规合一”是解决这一问题的有效方法。宁镇扬应将生态环境保护规划纳入国民经济和社会发展规划、城市总体规划和综合规划之中，保证规划的权威性、严肃性、连续性，为区域生态环境保护提供充分依据。同时，放宽视野，将“多规合一”对接扬子江城市群发展规划、长江经济带整体规划，形成更加长远的可持续发展规划。

　  （三）规则制度一体化

　   1、制定协作规则。区域生态环境保护涉及到社会方方面面的协作意愿和利益分配。经济学界认为，环境问题具有外部效应。既有正效应也有负效应。由于生态环境是公共产品，不具有排它性，导致有人在环境保护方面不想出力只想“搭便车”；也有人为了追求经济利益而污染环境又不承担社会责任。因此，制定协作规则非常必要。一是协作规则要合法，能够起到激励作用，让全社会都能积极参与区域生态环境保护行动；二是从正反两方面解决利益分配问题。解决利益纠葛的核心问题是奖罚分明，对于生态环境保护者加大奖励，对不想出力只想“搭便车”的人采取惩罚措施，倒逼其承担环保责任。

2、出台制度和方案。参照江苏省生态环境保护工作责任规定、生态文明建设综合改革方案、以及生态环境保护补偿制度等文件合并出台《宁镇扬区域生态环境保护制度和实施方案》。一是明确区域内各级党委、政府及其相关部门的环境保护责任，并对各地分解目标任务。二是规定区域生态环境保护补偿办法。对宁镇扬所在长江段的上下游和长江两岸严格监测进行考核，实行生态补偿。如水环境保护实施双向补偿办法，即当断面水质超标时，由上游地区对下游地区予以补偿；当水质达标时，由下游地区对上游地区予以补偿。三是规定区域环境监管办法。对区域环境状况统一监测、统一监管、统一考核。为防止跨界区域出现盲区和漏洞，对跨界区域、跨界河流交界断面分别设立空气自动监测站和水质自动监测站。全方位筑起区域生态环境保护的“防火墙”。

　 （四）责任和利益一体化

　 1、坚持责任共担、利益共享原则。一是强化各地政府的环保责任，全面落实《江苏省党政领导干部生态环境损害责任追究实施细则》和《江苏省领导干部自然资源资产离任审计试点方案》。改变以GDP为主的考核方法，强化党政领导干部生态环境和资源保护职责，把区域生态环境保护真正落到实处。对于跨界重大建设项目，实行联合审批，科学论证，避免决策失误，降低区域环境风险。二是构建共建共治共享联动机制。打破行政管理权限的束缚，在多元主体互信、平等、协商的基础上，构建宁镇扬区域生态保护一体化发展联动机制。让地方政府、企业、社会公众等多元主体积极参与环保行动，并有更多的获得感，促进区域“和谐共生、互惠互荣”。

　  2、探索合理的环保收益分配方式。2013年江苏省出台生态红线保护规划，划定了779块生态红线区域。理清其中属于宁镇扬区域的生态红线，进行专门管理和严格考核，从省级层面予以生态补偿。建立合理的环保利益分配机制，如利用财政转移支付，将获得的收益进行再分配，利用受益主体的收益补偿受损主体的损失。建立宁镇扬区域生态保护特区，如镇江长江豚类省级自然保护区进行特殊保护，为其做出的贡献进行生态保护补偿。

　  3、适当兼顾发展水平与实际能力的匹配。宁镇扬虽然在一个区域，但三市经济社会发展水平有一定差距。有必要适当考虑、兼顾城市发展水平与其实施生态环保实际能力的匹配问题。如果南京能够在区域生态环境保护一体化发展中承担较多份额的成本和责任，并为两个城市提供更多的资源和帮助，将有利于降低区域生态环保交易成本，提高区域环保合作效益。如果能够适当把控一体化发展过程中产生的虹吸效应和溢出效应对镇江和扬州带来的不利因素，适当控制优势要素从周边流向省会城市，禁止环保门槛低的产业转移出来，防止生态环境保护发展出现新的不平衡，将对推进宁镇扬区域生态环境保护一体化发展有积极作用。

（五）环境治理一体化

 1、统一行动、精诚合作。共同保护长江岸线资源是宁镇扬落实“共抓大保护、不搞大开发”国家战略的重要举措。一是统一行动，集中清理长江岸线环境污染问题。重点清理非法码头和污染企业，保护长江岸线资源不再受污染威胁，逐步恢复自然岸线原生态风貌。二是精诚合作，携手打造宁镇扬长江岸线成为一条独具特色的生态景观岸线，让滨江风光带成为该区域最美的景观。长期以来扬州二电厂的烟囱影响镇江长江岸线的生态景观，建议迁移扬州二电厂，将原址打造成扬州长江风光带，与镇江隔江呼应，成为长江两岸交相辉映的一道亮丽璀璨的风景。让宁镇扬长江黄金水道产生更好的生态环境效益。

2、扎实推进“263”行动计划。一是通过省级环保督察机构，对宁镇扬区域内的生态环境、污染状况进行全面督察，摸清家底，做到心中有数。通过压减区域非电用煤、提高燃煤锅炉整治标准、大力发展清洁能源，优化能源消费结构，减少污染排放。下大力气治理区域大气、水和土壤三大污染。针对影响空气质量的主要污染源PM2.5、臭氧进行重点治理，提高区域大气环境质量。集中整治区域确定的黑臭水体，加快跨界河流综合整治，保障长江、太湖流域断面水质达标。二是集聚三市科研力量，加强环保领域项目合作，集中攻克环保技术难关，促进环保服务市场开放，提高区域生态环保技术水平。三是发挥环保督察机构作用，对造成区域环境污染问题或者对环保不作为者，及时约谈，督促落实。强化环境联合执法力度，严惩环境违法行为，提升区域环境监管执法水平。

（六）信息平台一体化

1、构建宁镇扬环境信息联合监测网络，实现信息互通和共享机制。公开查询系统，对区域内水、空气等环境信息实时通报和预警。设置环境事故举报电话专线，畅通公众投诉跨界环境污染事件的渠道，让社会公众能够主动监督违反环境法的行为。加强区域环境应急体系建设，制定区域环境应急预案，联合开展跨界环境突发事件应急演练，对于公众举报的跨界污染事件，及时调查、取证，一旦查实，尽快启动应急方案，采取有效措施，控制跨界污染蔓延。对于跨界污染事件的处理，在查看环境监测数据的基础上，引入第三方公平公正地评估跨界污染损失，核定污染责任，依法追究责任，严格处罚。

2、充分利用现代化手段，提高生态环境监管水平。近几年镇江在低碳城市建设碳管理平台基础上，创新发展，进一步整合环境、国土、节能等方面数据资源，建设全国首个“生态文明建设管理云平台”，建议推广镇江经验，将“云平台”延伸到宁镇扬区域，提高区域生态环境监管水平，为区域生态环境保护一体化发展提供新的平台支撑。